自然资源部关于“建立陆海统一的国土空间规划体系”涉海相关提案的答复:正筹备组织编制《全国海岸带综合保护利用规划》……
自然资源部答复
《关于统筹陆海规划，推进海岸带综合治理和发展的提案》
民建中央：
《关于统筹陆海规划，推进海岸带综合治理和发展的提案》收悉，我部商生态环境部进行了认真研究，现答复如下：
海岸带是陆地和海洋两大生态系统的交汇区域，经济体量大、人口密度高，经过改革开放40余年的快速发展，海岸带地区已成为了我国资源环境承载问题最突出、空间开发保护矛盾最集中的区域之一。加强海岸带综合管理，重视以海定陆，推进海洋资源可持续利用，对维护国家生态安全、促进我国经济社会可持续发展具有重要作用。提案中提出的建议，与我部和有关部门的工作重点和方向一致，我们将积极吸收采纳。
一、关于建立陆海统一的国土空间规划体系
坚持陆海统筹，编制“多规合一”的国土空间规划，是本次国土空间规划改革的核心目标之一。为贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，我部正在全面推进各级国土空间规划编制工作。一是印发《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》，部署开展各级国土空间规划编制工作，明确不再新编制和报批土地利用总体规划、海洋功能区划等空间类规划。二是起草《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（已经中央深改委会议审议通过），明确提出以陆海统筹为原则，划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界。三是在广东、江苏、广州、青岛等沿海省市资源环境承载能力和国土空间开发适宜性试评价基础上，充分考虑陆海自然生态系统的整体性和系统性，编制《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南》。四是在国土空间规划体系总体框架下，启动编制海岸带保护利用专项规划，重点考虑陆海统筹视角下的资源节约集约利用、生态环境保护修复和空间合理性等，纳入总体规划实施。五是完善海岸线保护与利用法律体系，建立海岸线修测机制，并于2019年开展新一轮海岸线修测，为陆海统一规划和统筹开发保护提供基础。
下一步，我部在组织编制《全国国土空间规划纲要》和指导沿海地区编制各级国土空间规划中，将坚持陆海统筹，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，全面分析海洋资源环境本底特征及资源环境风险，统筹划定陆海生态保护红线，优化海岸带开发利用，开展重点区域生态修复，形成陆海一体化的国土空间开发保护和整治修复格局。
二、关于“三线一单”
生态环境部与我部正在按照各自职责，协同推进沿海省（自治区、直辖市）编制和实施“三线一单”，积极探索陆海统筹的国土空间用途管制和生态环境分区管控体系，明确禁止和限制发展的涉水涉海行业、生产工艺和产业目录。下一步，生态环境部将以“三线一单”为依据，严格执行环境影响评价制度，依法开展沿海重点区域、重点行业、重点流域和产业布局的规划环评，调整优化不符合生态环境功能定位的产业布局，推动高质量发展和绿色发展。我部将与生态环境部积极协作，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，就“三线一单”涉及到的空间划线分区、资源统筹利用等内容，在国土空间规划中协调落地，严格实施用途管制。
三、关于实施“湾长制”
生态环境部已在部分沿海省市开展“湾长制”试点工作，并与发展改革委、我部联合印发《渤海综合治理攻坚战行动计划》，推动在渤海湾建立实施“湾长制”，探索形成陆海统筹、河海兼顾、上下联动、协同共治的海洋生态环境治理新模式。机构改革后，打通了陆海之间的制度壁垒，更有利于“河长制”与“湾长制”之间的衔接。生态环境部将在试点基础上，全面推进“湾长制”，从制度衔接、技术标准、陆海协调、信息共享等方面统筹实施“河长制”与“湾长制”。一是建立联席会议制度、信息共享制度。二是研究河与湾在监测与评价技术标准上的衔接点，重点推动海湾与主要入海河流的污染治理、水质监测工作衔接。三是坚持“一河一策”“一湾一策”原则，加强陆海水系治理工作的衔接，厘清以海考核河的流程、技术方法和标准。
四、关于治理农业面源污染
2018年11月，生态环境部与农业农村部联合印发《农业农村污染治理攻坚战行动计划》，指导各地加强包括农业面源污染防治在内的农业农村生态环保工作。2019年3月，生态环境部印发《关于进一步加强农业农村生态环境工作的指导意见》，提出进一步加大农村生活污水治理力度，推进农村黑臭水体治理，强化农业面源污染防治。结合渤海综合治理攻坚战，部署开展农药化肥科学合理使用、畜禽养殖污染治理、农业废弃物资源化利用、农村生活污水治理、农村生活垃圾收集转运处置等行动。
我部在组织编制《全国国土空间规划纲要》《长江经济带国土空间规划》和指导地方编制国土空间规划工作中，高度重视农村生态环境改善和生产生活方式绿色发展，探索将“绿水青山就是金山银山”制度化的实现路径，在农村地区引入社会资本参与国土综合整治和生态保护修复，建立完善生态补偿机制，以空间政策制度为抓手推进流域污染治理和乡村振兴战略实施。
感谢对自然资源管理工作的关心和支持！
自然资源部
2019年8月29日
联系单位及电话：
自然资源部国土空间规划局(010)66558574
自然资源部答复
《关于实施长江经济带近海海洋综合治理的提案》
九三学社中央：
《关于实施长江经济带近海海洋综合治理的提案》收悉。我部会同生态环境部、水利部进行了认真研究，提案提出的“坚持陆海统筹，编制陆海一体化的国土空间规划；重视以海定陆，实施陆源污染减排和沿海养殖污染管控；实施近海海洋生态系统修复；建设陆海一体化的综合监测预警体系”等建议具有很强的针对性，我们将在具体工作中认真吸纳，进一步加强长江经济带近海生态环境保护。
一、关于坚持陆海统筹，编制陆海统一的国土空间规划
为深入贯彻落实习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上的重要讲话精神，按照“多规合一”的要求，我部于2018年9月制定了《长江经济带国土空间规划编制工作方案》，全面启动了《长江经济带国土空间规划》（2018~2035年）（以下简称《长江经济带规划》）编制，以空间规划统领水资源利用、水污染防治、岸线使用、航运发展等方面空间利用，目前已形成初步成果。《长江经济带规划》坚持陆海统筹、流域协调，提出在开展资源环境承载能力和国土空间适宜性评价基础上，科学谋划国土空间开发保护格局，严格划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，合理确定生产、生活、生态空间，促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应。
同时，我部正在筹备组织编制《全国海岸带综合保护利用规划》（以下简称《海岸带规划》），其作为国土空间规划体系下的专项规划，是国土空间规划在海岸带区域针对特定问题的细化、深化和补充。《海岸带规划》将位于长江经济带的浙江省列入省级规划试点，将舟山市和台州市列入地市级规划试点。《海岸带规划》将重点考虑陆海统筹视角下的资源节约集约利用、生态环境保护和空间合理性的相对关系，为海岸带地区资源保护与利用、生态保护与修复、灾害防御等提供管理依据，为海岸带产业与滨海人居环境布局优化提供空间指引，为海岸带地区实施用途管制提供基础。
另外，关于加强长江等入海河流水利工程对河口水沙调控的综合管理的建议，近年来水利部采取了多项有效措施：
一是组织开展了三峡水库科学调度关键技术、三峡建成后长江口地区供水安全水资源调配技术等相关研究，相关成果已纳入国家防总批复的《长江口咸潮应对工作方案》；二是开展了消落期补水调度，科学精细调度三峡、丹江口等控制性水库，成功防御长江口咸潮入侵；三是加强三峡工程建设和运行对长江河口及近海海域生态环境影响的观测和调查研究，形成了一系列研究成果。《长江经济带规划》中也提出，“控制长江河口咸潮上溯，强化新水沙条件下长江口河势稳定与控制，维持三级分汊、四口入海总体格局，并通过护滩导堤等工程，适当提高北支的分流比，减轻北支咸潮倒灌”。下一步，我部将按照相关要求，尽快组织编制完成《长江经济带规划》和《海岸带规划》，并会同相关部委指导各省（区、市）严格落实规划要求，科学组织实施。
二、关于重视以海定陆，实施陆源污染减排和沿海养殖污染管控
按照陆海统筹原则，生态环境部秉持从山顶到海洋的生态环境治理理念，着力推动海洋污染防治与流域污染治理的统筹衔接。
一是加强近岸海域环境保护工作。2017年原环境保护部联合国家发展改革委等10部门共同印发了《近岸海域污染防治方案》，提出“以改善近岸海域环境质量为核心”，以“河海兼顾、区域联动”为基本原则，明确了开展入海河流综合整治、规范入海排污口管理、加强城市污染物排放控制、加强海水养殖污染防控、严守生态保护红线、防范近岸海域环境风险等重点任务，确保水质“只能更好、不能变差”。二是开展近岸海域水质目标考核工作。2016年原环境保护部印发了《近岸海域水质目标考核方案（暂行）》，将与海洋富营养化相关的无机氮、活性磷酸盐、化学需氧量三项指标作为考核重点。下一步，相关部门将加快建设从山顶到海洋的生态环境治理体系，推动形成治海先治河、治河先治污、河海共治模式。一是在江苏、浙江试点基础上，在长江口建立“湾长制”，并与“河长制”做好衔接，将长江流域环境治理与近岸海洋污染防治结合起来，逐级压实污染治理主体责任。二是持续实施近岸海域水质考核，倒逼流域污染防治和富营养化防控。三、关于实施近海海洋生态系统修复工程
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视海岸线保护与利用、海洋生态系统保护与修复等工作，各部委联合行动、共同发力，积极开展“蓝色海湾”整治、海洋生态堤防建设、围填海管控和滨海湿地保护等海洋保护与修复工作。
一是积极推进“蓝色海湾”整治行动。2016-2019年，中央财政积极支持宁波、温州、舟山、台州开展“蓝色海湾”整治行动，开展岸线岸滩修复、滨海湿地修复、海堤生态化建设等工作，有效改善海洋生态系统质量，提升防灾减灾能力。二是实施近海海洋生态堤防建设。我部会同水利部编制完成了《海岸带保护修复工程工作方案》，对长江经济带江苏、上海、浙江3个沿海省（市）海堤建设予以统筹考虑；水利部会同国家发展改革委印发《全国海堤建设方案》，明确了海堤建设重点任务；国家发展改革委、自然资源部和水利部共同组织编制了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划》，提出在长江口—杭州湾等近岸近海区综合开展岸线岸滩生态修复、海堤生态化建设等，提升海岸带生态系统结构完整性和功能稳定性。三是构建严管严控围填海硬约束制度体系。根据2016年中央全面深化改革领导小组审议通过的《海岸线保护与利用管理办法》，原国家海洋局制定印发了贯彻落实的指导意见和实施方案，沿海各省（市）通过市县级海洋功能区划，将自然岸线保有率管控目标逐级进行分解，建立了自然岸线保有率目标管控责任制，压实了工作责任。根据2018年国务院印发的《关于加强滨海湿地保护 严格管控围填海的通知》，我部严格控制新增围填海，加快处理围填海历史遗留问题，有效遏制了长江经济带滨海湿地大量减少的势头。下一步，将进一步争取中央财政支持，加快推进沿海地区近海海洋生态系统修复工程。将自然岸线保护纳入沿海地方政府年度绩效考核，加快完善岸线保护利用管理配套制度和技术标准，并结合“第三次全国国土调查”开展海岸线修测工作，进一步加强海岸线整治修复，强化海岸线的监测监管。
四、关于建设陆海一体化的综合监测预警体系
近年来，在国家突发公共事件“分级管理、属地为主”原则的指导下，建立了国家和地方相结合的海洋灾害应急管理体系。构建了岸站、浮标、船舶、飞机、卫星等多种手段相结合的立体化、全天候海洋灾害监测网络，发布海洋灾害警报、海上突发应急预报和厄尔尼诺/拉尼娜气候预测等预报预测产品400余种，形成国家—海区—地方相结合的海洋灾害监测预报业务体系，为海洋防灾减灾提供了有力支撑。开展海洋灾害风险评估、隐患排查治理工作，发布了我国国家尺度海洋灾害综合风险等级图，在沿海开展了省尺度海洋灾害风险评估和区划工作。
下一步，我部将会同相关部委健全长江流域和长江口海域监测评价体系，完善评价方法，推动河口区域和海洋评价指标和方法的衔接。进一步健全完善国家和地方相结合、分工明确、优势互补的海洋预警监测体系，加强赤潮、绿潮等海洋生态灾害预警监测，开展智能网格化预报系统建设，加大数据共享力度，提升数据服务水平，加强海洋灾害风险评估区划、隐患排查治理工作，持续提升海洋防灾减灾能力。
感谢对自然资源管理工作的关心和支持！
自然资源部
2019年8月21日
联系单位及电话：
自然资源部国土空间规划局(010)66557198
自然资源部答复
《关于加强我国海滩资源管控的提案》
九三学社中央：
《关于加强我国海滩资源管控的提案》收悉，现答复如下：
海滩也称海域滩涂或潮间带，是海岸带的核心地带。海滩生态环境受陆地环境和海洋环境的双重影响，具有复合性、多样性和脆弱性等特点。海滩是我国重要的生态屏障，但同时也存在资源家底不清、管理属性不明确、开发强度大、开发布局不合理等问题。提案提出的系统开展海滩资源和生态调查与监测、科学规划海滩生态保护与资源开发、加强海滩资源管理制度建设、进一步强化科学技术的支撑作用等建议，具有较强的针对性和建设性。
一、关于资源调查监测与确权登记
我部负责自然资源调查监测评价和统一确权登记工作，将按照自然资源统一调查监测的要求，开展海域海岛资源调查，统一规范“滩涂”“海域”“海岸线”等定义与内涵，查清海域滩涂的位置、类型、分布等情况，为海滩资源利用和保护提供基础数据。在目前开展的第三次全国国土调查中，进一步明确沿海滩涂调查的技术要求，并与海岸线修测工作做好衔接，为统一编制国土空间规划、实施用途管制打下基础。
海域滩涂作为海域自然资源的重要类型，是自然资源统一确权登记的内容之一。目前，我部在试点工作基础上，根据生态文明体制改革要求，会同有关部门联合印发了《自然资源统一确权登记暂行办法》，要求将海域纳入自然资源登记单元予以确权登记，解决海域滩涂确权登记问题。
二、关于资源保护与开发利用规划
《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确,“以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。”我部在新一轮的国土空间规划编制过程中，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，进一步优化用地结构布局，合理划定生态保护红线，明确海洋生态保护红线和相应功能区，严格限定海洋资源的开发保护范围，加强对海岸带专项规划的指导约束，制定海洋生态保护红线范围内用途管制规则，促进科学有序开发利用海洋资源。
同时，我部已开展海岸带规划编制工作，按照陆海统筹与高质量发展的要求，谋划海岸带地区保护与利用空间格局，有效解决海岸带地区资源环境与经济社会发展的突出矛盾。海岸带规划编制将以海岸线为基础，落实海岸线分类保护要求，强化潮间带重点区域管理，建立海岸带整体保护和适度利用管理制度、海岸带动态监测调整制度以及跨区域生态补偿制度，优化存量资源配置，严控海岸带空间供给增量，加强受损滨海湿地生态恢复修复和综合治理。
三、关于资源有偿使用和资产价值核算等制度建设
《海域使用管理法》规定，国家实行海域有偿使用制度。单位和个人使用海域，均要按规定缴纳海域使用金。2017年5月23日，中央全面深化改革领导小组第35次会议审议通过了《海域、无居民海岛有偿使用的意见》，要求建立完善符合海域、无居民海岛资源价值规律的有偿使用制度，明确了相关任务，我部正在积极推进各项落实工作。
《中共中央办公厅 国务院办公厅关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确要求，“研究建立自然资源资产核算评价制度，开展实物量统计，探索价值量核算”。按照中央相关文件要求，我部正在研究土地、海洋、森林等门类自然资源资产核算相关指标体系、标准规范和技术规程，为自然资源资产管理工作提供重要基础和手段。在研究海洋资源资产核算标准工作中，我部将对海域的价值核算工作进行认真研究。
《指导意见》同时提出，健全自然资源资产产权体系，促进自然资源资产集约开发利用，探索海域使用权立体分层设权，加快完善海域使用权出让、转让、抵押、出租、作价出资（入股）等权能，统筹推进自然资源资产交易平台和服务体系建设，健全市场监测监管和调控机制，促进自然资源资产流转顺畅、交易安全、利用高效。下一步，我部将依据《指导意见》，研究完善包括沿海滩涂在内的自然资源资产有偿使用制度，更好指导包括沿海滩涂在内的自然资源资产节约集约利用。
四、关于生态修复与生态灾害预警
2016年以来，国家通过支持沿海城市实施“蓝色海湾”整治项目的方式，逐步修复受损海岸线、已经破坏的滨海湿地，有效提高了生物多样性，提升了生态系统功能。下一步，我部将积极争取中央财政支持，统筹各方渠道，指导地方做好滨海湿地的生态修复工作，实现海滩资源的可持续利用。
同时，我部正在开展海洋生态预警监测顶层设计，针对生态灾害、典型海洋生态系统等开展预警监测。后续将在顶层设计过程中，认真研究砂质海岸纳入预警监测的可行性和必要性。
五、关于海岸线保护利用
在现行的国家标准、行业标准和相关出版物中，海岸线定义为平均大潮高潮线，在实地表现为水陆分界的痕迹线，国际通行以此作为陆海分界线。2016年11月，中央全面深化改革领导小组第29次会议审议通过了《海岸线保护与利用管理办法》，明确提出了实施自然岸线保有率目标管控、实施岸线分类保护、加强岸线集约节约利用、实施海岸线整治修复和加强海岸线监督管理等任务。各级自然资源主管部门高度重视海岸线保护与利用管理工作，认真贯彻落实《海岸线保护与利用管理办法》各项改革任务，坚守自然岸线保护目标、维护海岸功能、改善海岸景观、提升海岸价值，努力构建绿色生态、洁净美丽、人海和谐的海岸线保护与利用新格局。目前，我部正在组织沿海各省（区、市）开展新一轮的海岸线修测工作，岸线修测成果将作为确定新一轮自然岸线保有率管控目标和划分海岸线保护类别的重要依据。
我部将坚决贯彻执行党中央、国务院有关部署，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，全面加强包括海域滩涂在内的海域资源保护利用各项管理工作，切实担负起推动海洋资源保护修复和合理利用的责任。
感谢对自然资源管理工作的关心与支持！
自然资源部
2019年8月28日
联系单位及电话：
自然资源部海域海岛管理司(010)66557305
自然资源部答复
《关于规范沿海滩涂管理的提案》
九三界：
《关于规范沿海滩涂管理的提案》收悉，现答复如下：
沿海滩涂是海岸带的核心地带，其生态环境受陆地环境和海洋环境的双重影响，具有复合性、多样性和脆弱性等特点，是我国重要的生态屏障，但同时也存在资源家底不清、管理属性不明确、开发强度大、开发布局不合理等问题。提案提出的着力解决滩涂管理中的适用法律争议和资源开发利用管理问题、推进滩涂生态环境保护与可持续利用等建议具有较强的针对性和建设性。
一、关于沿海滩涂管理体制
根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》《国务院机构改革方案》，由我部统一行使全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。目前，原分属土地管理部门和海洋行政主管部门的沿海滩涂资源开发利用管理职责已由我部统一行使，有效解决了部门交叉管理、管辖权争议的问题。
我部将按照自然资源统一调查监测的要求，统一开展沿海滩涂调查，统一规范“滩涂”“海域”“海岸线”等定义与内涵，查清海域滩涂的位置、类型、分布等情况，为海滩资源利用和保护提供基础数据。在目前开展的第三次全国国土调查中，进一步明确沿海滩涂调查的技术要求，并与海岸线修测工作做好衔接，为统一编制国土空间规划、实施用途管制打下基础。
我部已明确以海岸线作为土地与海域的管理界线。在现行的国家标准、行业标准和相关出版物中，海岸线定义为平均大潮高潮线，实际表现为水陆分界的痕迹线，国际通行以此作为陆海分界线。我部正在组织沿海各省（区、市）开展新一轮的海岸线修测工作。
二、关于海岸带保护管理立法、规划
海岸带是我国国土空间开发强度大的区域，也是开发与保护矛盾集中的地区。随着我国经济社会的快速发展，海岸带生态安全面临巨大挑战。海岸带保护与管理对于维护国土安全、生态安全至关重要，加强海岸带综合保护与利用立法，对加快海洋生态文明建设、维护生态安全具有重要意义。《中共中央 国务院关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》（中发〔2017〕27号）提出要“推进海岸带保护管理立法”。开展海岸带管理相关立法已列入我部2019年立法工作计划，目前正在积极开展立法研究论证工作。
同时，我部将开展海岸带规划编制工作，按照陆海统筹与高质量发展的要求，谋划好海岸带地区保护与利用空间格局，有效解决海岸带地区资源环境与经济社会发展的突出矛盾。结合海岸带规划编制工作，强化滩涂重点区域管理，开展滩涂整体保护和适度利用管理制度、海岸带动态监测调整制度以及跨区域生态补偿制度等研究，优化存量资源配置，严控滩涂空间供给增量，加强滩涂受损滨海湿地生态恢复修复和综合治理。
三、关于严格管控围填海，推进沿海滩涂资源生态保护与利用
严格管控围填海对于保护滨海湿地、维护沿海滩涂地貌完整性具有重要意义。中央深化改革领导小组2017年审议通过《围填海管控办法》《海岸线保护与利用管理办法》等文件，构建了严管严控围填海硬约束制度体系。2018年国务院印发《关于加强滨海湿地保护 严格管控围填海的通知》（国发〔2018〕24号，以下简称“《通知》”），对围填海提出了更为严格、更为明确的要求。
《通知》明确，对合法合规的围填海项目，已批准但尚未完成围填海的，最大限度控制围填海面积，并进行必要的生态修复，提升湿地生态功能。对违法违规的围填海项目，由省级人民政府负责依法依规严肃查处，并组织有关地方人民政府开展生态评估，科学评价对海洋生态环境的影响，明确生态损害赔偿和生态修复的目标和要求，责成用海主体做好处置工作。对严重破坏海洋生态环境的，应责成用海主体限期拆除；对海洋生态环境无重大影响的，要最大限度控制围填海面积，加快集约节约利用。目前，我部正在严格贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，严控新增围填海造地，扎实推进围填海历史遗留问题处理。
《海岸线保护与利用管理办法》明确提出了实施自然岸线保有率目标管控、实施岸线分类保护、加强岸线集约节约利用、实施海岸线整治修复和加强海岸线监督管理等任务。各级自然资源主管部门高度重视海岸线保护与利用管理工作，认真贯彻落实《海岸线保护与利用管理办法》各项改革任务，坚守自然岸线保护目标、维护海岸功能、改善海岸景观、提升海岸价值，努力构建绿色生态、洁净美丽、人海和谐的海岸线保护与利用新格局。
感谢对自然资源管理工作的关心与支持！
自然资源部
2019年8月30日
联系单位及电话：
自然资源部海域海岛管理司(010)66557305
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